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一、背景与战略意义
当前，我国正处于数字经济与实体经济深度融合的关键阶段。数据作为新型生产要素，已成为发展新质生产力的核心引擎。根据国家数据工作会议部署，2025年将重点推动构建数字产业集群梯次布局体系，培育全国一体化数据市场，为数字中国建设提供基础支撑。在这一背景下，智慧城市作为数据要素的核心载体和重要应用场景，肩负着打通数据壁垒、释放要素价值的关键使命。
“十五五”时期，智慧城市建设将从单一场景应用向系统性变革迈进。截至2024年，我国智慧城市发展已呈现“五个转变”特征，一是从多头管理向央地协同推进转变，二是从局部设计向全局协同优化转变，三是从管理者视角向使用者视角转变，四是从业务数字化向数据业务化转变，五是从以建为主向长效建设运营转变。这种转变与全国一体化数据市场建设需求高度契合，通过城市级数据资源整合，可有效解决当前存在的“数据供不出、流不动”等核心痛点。
数据要素市场规模的快速增长也凸显了智慧城市的战略价值。据国家工业信息安全发展研究中心统计，我国数据要素市场规模从2021年的815亿元，预计将在2025年达到1990亿元，年均增长率超过25%。在这一过程中，智慧城市通过激活公共数据资源、赋能产业数字化转型、构建可信流通环境，将成为实现数据价值转化的关键节点。
二、现状与挑战
1、智慧城市建设瓶颈
尽管我国智慧城市建设成效显著，但深层次问题依然制约着数据要素价值释放。数据基建“纵强横弱”。各系统数据标准不统一，跨部门互通性差。2022年全国数据生产总量达32.85ZB（泽字节），但仅有2.9%的数据被有效保存，存储数据中约40%一年内未被使用，形成大量“沉睡资源”。运营模式不可持续。超过70%的智慧城市项目依赖财政资金，缺乏市场化造血机制。部分城市仍停留在数据汇总展示阶段，未能将数据资源转化为持续运营能力。区域发展失衡。东部沿海城市智能化渗透率达68%，而中西部地区不足35%，基础设施差距导致数据要素流动受阻。
2、数据市场机制失衡
全国一体化数据市场建设面临三重结构性矛盾，一是流通效率低下，据调研，国内27家数据交易所上架产品中仅17.9%实现交易，企业参与数据流通呈现“需大于供”的失衡状态——约87.67%的企业购买数据，而出售数据的企业仅占33.32%。二是权属界定模糊，企业数据权益保障机制缺失导致“有数不敢用”，特别是中小企业缺乏合规利用数据的信心和工具。三是跨境流动受限，当前数据跨境政策覆盖范围有限，上海自贸区数据出境负面清单仅涵盖金融、航运、商贸三个领域，难以满足数字医疗、跨境研发等新兴领域需求。
领域 |
核心问题 |
表现特征 |
影响程度 |
数据基建 |
标准碎片化 |
行业数据互联互通率<40% |
高 |
流通机制 |
供需不匹配 |
数据产品交易转化率17.9% |
中高 |
区域协同 |
资源配置失衡 |
东中西部智能算力差距达3倍 |
中 |
跨境流动 |
场景覆盖不足 |
仅3个领域开放试点 |
中高 |
表1：智慧城市建设与数据市场发展主要矛盾分析
三、智慧城市引领数据市场一体化建议
1、顶层设计创新，构建“城市级数据中枢”
一是规划体系重构，建议建立“国家数据局-省级数据管理机构-城市数据中心-社区数据节点”四级规划体系。在“十五五”数字中国规划中设立智慧城市数据专项，要求各城市编制《数据资源运营白皮书》，明确公共数据授权运营路径。二是标准统一行动，由国家标准委牵头，开发智慧城市数据字典3.0，统一人、地、事、物等核心对象编码规则。优先在长三角、粤港澳等区域开展跨城数据互认试点，建立联邦式城市大脑架构，实现数据“本地留存、模型流通”。三是监管沙盒机制，在10个国家数据要素综合试验区设立数据创新实验室，允许开展数据资产证券化、数据信托等新型权益模式探索，为全国性制度设计积累经验。
2、数据要素市场培育：激活城市数据价值
针对数据流通效率低下的核心痛点，设计三级市场体系：一级市场（供给端），实施“公共数据金矿”开采计划。各城市建立数据资源登记中心，2026年前完成80%政务数据资产登记。推进“国有企业数据效能提升行动”，激活工业、能源、交通等领域高价值数据集。建立数据银行机制，允许企业通过数据托管获得授信贷款，解决中小企业“无数据可用”困境。二级市场（流通端），创新“数据经纪商”牌照制度，培育专业数据流通服务机构。可采用分销式C2B、集销式B2B、混合式B2B2C等多种交易模式。开发数据流通保险产品，覆盖合规风险、质量风险、价值波动风险，提升交易安全性。三级市场（应用端），建设城市数据融合实验室，开放医疗、交通、环保等场景。支持“数据+行业知识”融合创新，如医疗领域探索多模态科研数据共享，加速新药研发；制造业推动工艺数据与供应链数据融合，优化生产效率。
市场层级 |
核心功能 |
创新机制 |
预期成效 |
一级市场（供给） |
数据资源登记与确权 |
数据银行、数据信托 |
公共数据开发率提升50% |
二级市场（流通） |
价值发现与风险管控 |
经纪商牌照、流通保险 |
交易转化率提高至35% |
三级市场（应用） |
场景赋能与价值再造 |
行业融合实验室 |
企业用数成本降低30% |
表2：智慧城市数据要素市场体系设计
3、基建设施升级：筑牢一体化市场底座
智能算力网络，深度融入“东数西算”战略，在西部节点城市建设低成本绿色算力基地。布局“城市边缘算力池”，实现医疗、安防等低时延场景的数据就地处理76。建立算力期货交易机制，优化跨区域资源配置效率。算法基础设施，支持头部企业建设城市大模型开源社区，提供公共算法服务。如杭州“城市通”大模型已在交通调度领域降低拥堵率12%。建立算法安全检测平台，防范AI歧视与决策风险。可信数据空间，推广自主可控数据流通架构，融合区块链与隐私计算技术。借鉴上海临港新片区经验，在生物医药领域实现研究数据“可用不可见”的安全协作。
4、长效运营突破：构建可持续生态
“建运一体”机制，在PPP模式基础上创新D-BOOT模式（设计-建设-拥有-运营-移交），给予社会资本15-20年运营权。深圳龙岗区通过该模式吸引腾讯建设智慧城市中枢，政府年支出降低40%。价值共享机制，建立数据资产收益分配模型，明确原始数据提供方、加工方、平台方分成比例（建议4：3：3）。探索“数据财政”新路径，将数据授权运营收益纳入城市创新基金。专业运营商培育，支持组建城市数据资产运营公司，承担数据治理、产品开发、场景运营等职能。上海、成都等城市均已成立国有数据集团，2024年成都数据集团开发气象数据产品带动农业保险创新，创收超3亿元。
5、国际合作突破：对接高标准规则
“数据自贸区”建设，在上海、海南等自贸区扩容数据跨境负面清单，新增研发、医疗、文化等领域。试点“白名单企业”绿色通道，对符合条件的跨国企业免除安全评估。跨境流动沙盒，在临港新片区开展“数据保税研发”试验，允许跨国药企在隔离环境使用中国患者脱敏数据。建立双边认证机制，推动与新加坡、阿联酋等国的数据流通互认。国际规则对接，主动融入DEPA（数字经济伙伴关系协定）规则体系，参与制定跨境数据流动国际标准。支持华为、阿里云等企业在海外建设“数字驿站”，实现全球数据智能调度。
四、保障机制：政策、资金与人才协同
1、政策协同创新
建立“数据政策实验室”，开展前瞻性制度研究。立法保障，推动《数据流通促进法》立法研究，明确数据权益“三权分置”实施方案。标准引领，加快研制数据空间标准体系涵盖参考架构、能力要求、运营管理等方面标准，2026年前发布20项核心标准。监管创新，建立“数据市场健康指数”，动态监测流通效率、安全水平、价值创造等指标。
2、资金引导体系
财政投入，扩大中央预算内数据基建投资，重点向中西部节点城市倾斜。设立国家数据产业基金，撬动社会资本投入。金融工具，推广数据资产质押融资，在苏州工业园区试点中，企业凭数据资产最高获贷5000万元。开发数据保险产品，覆盖交易违约、安全泄露等风险。税收激励，对数据清洗、标注、经纪等关键服务企业给予所得税“三免三减半”优惠。
3、人才培育工程
学科建设，落实《数据要素学科建设意见》，在“双一流”高校设立数据科学交叉学科。产教融合，建设10个国家级数据产教融合基地，推行“双导师制”培养应用型人才。支持头部企业与职业院校共建数据标注工厂，年培育5万名专业人才。领导干部培训，在中央党校增设“数字领导力”课程，提升干部数据思维和治理能力。
五、结语
智慧城市作为“十五五”数字中国建设的核心载体，肩负着破解数据要素市场化改革难题的战略使命。通过构建城市级数据中枢、创新三级市场体系、筑牢可信流通底座，可有效激活“沉睡”数据资源，培育经济发展新动能。建议以20个国家级智慧城市示范区为先导，在数据产权登记、跨境流动、资产化等关键领域实现突破，为全国一体化数据市场建设提供可复制、可推广的实践经验。唯有以城为基、以数为脉、以用为本，方能真正释放数据要素的倍增效应，推动新质生产力蓬勃发展。
附件：
1、全国一体化数据市场培育路径图
全国一体化数据市场培育路径图
2、智慧城市数据赋能场景图谱
优政：跨部门决策大脑（减少重复审批50%）
惠民：个人数据保险箱（自主授权使用健康数据）
兴业：行业数据空间（制造业数据协同降本30%）
强基：东数西算枢纽（算力成本降低40%）